2. Статус Каспия

Каспий, который почти 250 лет был зоной Российско-Иранских политических и экономических интересов, стал, после российско-Ирано-Азербайджано-Казахстано-Туркменистанских интересов. И молодые наследники Союза Советских Социалистических Республик объявили свои права на его богатства. Предысторию вопроса о статусе Каспия нужно искать в Рештском договоре между Россией и Персией 1729 года по демаркации и передаче некоторых территорий в ведение России для обеспечения свободы торговли и судоходства по Каспийскому морю и рекам Аракс и Кура. Затем в Гюлистанском договоре 1813 года и заменившем его Туркманчайском договоре 1828 года, согласно которым России предоставлялось на вечные времена исключительное право иметь военный флот на Каспийском море. Персия сохраняла право только на торговое судоходство. Это означало полное подчинение Каспийского моря Российской юрисдикции. Советская Россия отказалась от монопольных прав на Каспий и бессрочные советско-иранские договора 1921, 1935 и 1940 годов определили равные и исключительные права на осуществление морской деятельности на Каспийском море двух прикаспийских государств - СССР и Ирана. (Для юридической чистоты, важно отметить, что договор 1921 года был заключен между РСФСР и Персией). Только эти два государства, их организации и граждане имели право на морепользование. Закрытость режима Каспия четко сформулирована в статье 14 Договора 1935 г., в которой говорится: “на всем протяжении Каспийского моря могут находиться только суда, принадлежащие СССР и Ирану, и равным образом гражданам и торговым транспортным организациям одной из обеих Договаривающихся Сторон, плавающие соответственно под флагом СССР или под флагом Ирана. Они равным образом соглашаются иметь в качестве экипажа на судах только лиц, принадлежащих к их государству”. Иран удовлетворил даже просьбу СССР не иметь среди служащих, рабочих и подрядчиков управления порта Пехлеви (Энзели) неперсидских подданных. При этом официально ни Ираном, ни Россией ни разу не ставился вопрос о разграничении территориальных вод Каспия. Об этом красноречиво свидетельствует, например, нота МИД Ирана, направленная в Посольство СССР в Тегеране в 1976 году, в которой сказано: “Никакого договора, или соглашения, или установленного порядка относительно линии морской границы между Ираном и Союзом Советских Социалистических Республик в Каспийском море не существует”. И тем не менее, на практике и Иран, и СССР придерживались условной границы по линии Астара-Гасан-кули (см. фиг. 1), и она стала взаимно соблюдаемой обеими странами нормой. Установленный советско-иранскими договорами статус Каспийского моря как закрытого (внутреннего, внутриконтинентального) моря (водоема), практически был признан всем международным сообществом государств и нашел подтверждение в доктрине международного права. Его пролонгирование в современность означает: а) каждое прикаспийское государство имеет суверенные права на 10-мильную зону и все прикаспийские государства имеют равные права на оставшуюся часть моря (фиг. 1); б) Каспийское море является закрытым для государств, не имеющих естественного доступа в его бассейн, что исключает из морской деятельности неприбрежные государства, их компании и организации.

Фиг. 1. Каспий - закрытое море.

По мнению Баку (и в этом его прямо или косвенно поддерживают другие Прикаспийские государства), советско-иранские договора уже утратили юридическую силу, поскольку на политической карте мира нет государства с названием “СССР”. Такая интерпретация проблемы идет, однако, в разрез с международно-правовыми нормами. Во-первых, оба субъекта (Россия и Иран - РСФСР и Персия), между которыми был установлен режим Каспийского моря сохранились на политической карте мира. Во-вторых, по всем международным нормам, Россия является правопреемницей СССР - членство СССР в ООН продолжила Российская Федерация. В третьих, новые суверенные государства, родившиеся на территории бывшего Союза, в соответствующих актах обязались соблюдать международные договора, заключенные Советским Союзом. И, наконец, по всем международным правам при появлении новых государств статус пространства общего пользования не подвергается одностороннему пересмотру; он может лишь модифицироваться с согласия всех пограничных (прибрежных) государств с обязательным участием тех государств, договорами (соглашениями) между которыми был закреплен существующий к моменту образования новых государств, статус. Поэтому, если непредвзято руководствоваться принципами и нормами международного права, то ни у одной новой прикаспийской страны нет достаточной юридической базы для отмежевания от советко-иранских договоров. И главный их довод о том, что они сами не являются участниками советско-иранских договоров, юридически не состоятелен. Нынешняя официальная Российская позиция сводится к тому, что до полного и окончательного завершения переговоров пяти Прикаспийских государств о статусе Каспия неукоснительно руководствоваться советско-иранскими договорами. А это означает, что единственно правомочным на Каспии в настоящее время является режим общего (для всех прибрежных стран) и закрытого (для всех неприбрежных стран) морепользования. Эксперты ООН по морскому праву в 1995 году подтвердили юридическую обоснованность такой позиции России. Баку же упорно настаивает на полном разделе Каспия, выдвигая все новые и новые аргументы. В частности, он утверждает, что статус Каспия невозможно узаконить на основе советско-иранских договоров, поскольку в них вообще не затрагиваются вопросы освоения морского дна. Это действительно так. Однако, не упоминание каких-то конкретных видов деятельности в советско-иранских договорах не искажает сути принципа рассмотрения Каспийского моря, как закрытого водоема. Российская сторона признает, что советско-иранские договора требуют совершенствования с учетом современных политических реалий и выражает готовность идти на определенные компромиссы, но настаивает на признании неправомочности и нелегитимности любых односторонних действий по экспроприации и демаркации внутрикаспийских границ. Жесткий отпор со стороны России отходу от советско-иранских договоров, которые, кстати, позволяют этим двум государствам воспользоваться правом вето, вынудил Прикаспийские государства искать иные пути раздела моря. На стол легли два варианта, предлагающие рассмотреть Каспий либо, как открытое море, либо, как пограничное (межнациональное) озеро. Надо сказать, что рано или поздно придется ответить на вопрос, что собой представляет Каспий - море или озеро? Здесь важно подчеркнуть, что суть разногласий не столько в том, является ли Каспий морем или озером в географическом понятии, сколько в том, подпадает ли Каспий под Конвенции ООН по морскому праву. С глубокой древности за Каспием закрепилось название “море”. Естественно, историческая традиция не может служить отправной точкой для решения проблемы статуса Каспия. Не могут служить критерием и его размеры - международные правовые акты не учитывают размеры водоема при его отнесении к морю или озеру. В этом вопросе до сих пор нет согласия и в научных кругах. Большинство географических энциклопедий ограничивается определением Каспия, как “море-озеро”. В официальных советских справочных изданиях (Малый атлас СССР, 1978г., Малый атлас Мира, 1981 г.) Каспийское море отнесено к озерам. Энциклопедия “Британика” считает не совсем правильным называть Каспийское море “озером”, так как в геологически недавнее время оно было связано через Азовское, Черное и Средиземное моря с Мировым океаном, а потому, заключает “Британика”, более корректно рассматривать Каспий как “внутреннее море”. Основополагающим принципом отнесения водоема к категории “море” или “озеро” Конвенции ООН по морскому праву определяют характер его сообщения с Мировым океаном. По этому признаку к открытому морю относится водоем, непосредственно сообщающийся с Мировым океаном, к полузамкнутому морю - водоем, сообщающийся с Мировым океаном через другие моря, и к замкнутому морю - водоем, сообщающийся с Мировым океаном через естественный узкий проход. Реки и искусственные каналы не являются объектами международного морского права и потому они не превращают внутриконтинентальные водоемы в моря. Если следовать букве и духу Конвенции ООН по морскому праву, то Азовское море, соединенное с Атлантическим океаном арданелы-Эгейское море-Средиземное море-Гибралтарский пролив, следует считать морем, а Каспийское море, не сообщающееся с Мировым океаном через естественные проходы, - озером. Следовательно, физико-географические характеристики Каспия Конвенцией ООН не охватываются, и при всем желании нельзя применять к Каспийскому морю, удаленному от Мирового океана на тысячи километров, понятие открытого, полузамкнутого или замкнутого моря. И именно полная обособленность Каспия привела к тому, что его уровень установился ниже абсолютной отметки уровня Мирового океана в среднем на 26 м. Поэтому в юридическом смысле Каспийское море морем не является. Придание водоему статуса “моря” дает право любому неприбрежному государству на морепользование. Но даже в этом случае правовой режим замкнутого моря в подавляющем большинстве случаев определяется Конвенцией (Соглашением), заключенной между прибрежными государствами. Так, правовой режим черноморепользования до сих пор регулируется Конвенцией, принятой в г. Монтрё еще 1936 году, несмотря на то, что одна из Договаривающихся сторон (а именно СССР) уже не существует. В частности, проход военных судов нечерноморских государств ограничен по классу, тоннажу и временем пребывания в Черном море. (Правда, Турция в 1994 году, ссылаясь на тот же монтрёнское соглашение, в одностороннем порядке ввела ограничения и на проход через Босфор большегрузных российских нефтяных танкеров ввиду их якобы экологической уязвимости). В случае признания Каспия обычным морским пространством на него распространяются соответствующие статьи Конвенции ООН по континентальному шельфу и морскому праву 1958 и 1982 годов. По этому варианту каждое прикаспийское государство имеет суверенные права на 12-мильные территориальные воды (континентальный шельф) и 200-мильные исключительные экономические зоны (фиг. 2). Поскольку максимальная ширина моря не превышает 200 морских миль, то внешние границы исключительной экономической зоны предлагается определить на основе принципа серединной линии. Все другие государства, в том числе, и не имеющие выхода к морю, те же США или Англия, в исключительной экономической зоне пользуются свободой судоходства и полетов, прокладывания кабелей и трубопроводов, проведения научных исследований и других, правомерных с точки зрения международного права, видов деятельности. К разработке ресурсов своего континентального шельфа любое прикаспийское государство может привлечь компании государств, не относящихся к числу прикаспийских.

Фиг. 2. Каспий - открытое море.

Вариант “Каспий-море” с незначительными оговорками поддерживал Казахстан и, надо думать, многие страны, расположенные вдали от Каспия - они получают такие же права на морепользование, как и на всех открытых морях мира. Примечательна, например, позиция Вашингтона: он считает, что система Волга-Дон должна быть открыта для прохождения судов под любым флагом. Иначе говоря, искусственный канал приравнивается к естественному проходу, превращая тем самым Каспий в море. Озеро в юридическом смысле не имеет таких категорий, как экономические зоны, шельфы, территориальные воды. Озеро относится к внутренним водам - суверенным территориям прибрежных государств, на которые международный режим не распространяется (принцип невмешательства ООН во внутренние дела государств). Установление режима пограничного озера является исключительной компетенцией самих прибрежных государств. Поэтому общепризнанных или общепринятых правовых норм раздела пограничных озер, определяющих хотя бы общие правовые вопросы раздела и эксплуатации ресурсов, не существуют. Одна общепризнанная норма все же существует: разграничение пограничного озера может быть осуществлено только по взаимному согласию всех прибрежных государств. Раздел пограничных озер, как правило, регулируется договорами сопредельных государств, и чаще всего режим их пользования устанавливается общим. Именно так поделены Чад (Камерун-Чад-Нигерия-Нигер), Великие озера (США-Канада), Виктория (Кения-Уганда-Танзания), Констанс (Австрия-Германия-Швейцария) и многие другие пограничные озера мира. С общим режимом каспийпользования Азербайджан категорически не согласен. Его усилия главным образом направлены на раздел морского дна, то есть нефти и газа. Желая получить наиболее богатые нефтегазоносные районы Каспия, он ввел в международную практику понятие “национальный сектор Каспийского моря такой-то страны”, создав тем самым прецедент. Какой-то шанс на получение национального сектора моря появляется при определении статуса Каспия, как межнационального озера. Здесь кстати будет замечено, что в бытность СССР советская часть Каспийского моря (севернее линии Астара-Гасан-Кули) была условно поделена между Азербайджаном, Казахстаном, Россией и Туркменистаном по принципу “межнациональное озеро”. Отсюда и ссылки постсоветских государств на “исторически сложившиеся национальные сектора”. Но никакого правового обоснования эти сектора не имели; единоличным хозяином советской части Каспийского моря оставался СССР.

Фиг. 3. Каспий - межнациональное озеро.

Баку настоятельно требует определить национальные сектора Каспия путем “продления” сухопутных границ до серединной линии моря (фиг. 3). В этом случае, границы соответствующих секторов становятся государственными границами со всеми вытекающимися отсюда последствиями. В первую очередь это означает, что каждое прибрежное государство в своем секторе имеет полный и исключительный суверенитет на все виды деятельности. Любая деятельность другого государства, включая судоходство, полеты, научные исследования, может осуществляться только с согласия хозяина сектора. В этом варианте, все-таки, нужно учесть, хотя бы два негативных момента. Первый. Внутриконтинентальные водоемы чрезвычайно уязвимы с экологической точки зрения. Каспий - не исключение. Поэтому вряд ли можно согласиться с тем, что эксплуатация, скажем, азербайджанского сектора Каспия, или нарушение заповедного режима Северного Каспия Казахстаном, или реализация Азербайджано-Казахстанского проекта прокладки тефтепровода по дну моря являются сугубо внутренними делами этих стран. Второй. Такой раздел Каспия заведомо ущемляет интересы большинства прикаспийских государств как в отношении судоходства, так и в отношении возможностей осуществления двустороннего сотрудничества. Так, Россия (см. фиг. 3) лишается общей границы с Туркменистаном и Ираном, Туркменистан - с Россией, Иран - с Казахстаном и Россией, Казахстан - с Ираном; только Азербайджан сохраняет общие границы со всеми прикаспийскими государствами. Бесспорно и то, что такой раздел моря приведет к его милитаризации, ибо государственные морские границы будут охраняться пуще, чем сухопутные. Отсюда однозначно следует, что права каждого государства должны быть лимитированы обязанностью учитывать общие интересы всех прибрежных государств по защите и сохранению морской среды и его биоресурсов, сохранению стабильности в регионе, обеспечению военно-политической безопасности и другими ограничениями. Более того, “озерный” вариант статуса, как и вариант “закрытого моря”, дает определенные основания для исключения из морской деятельности на Каспии неприбрежных государств, их компаний и организаций. Во всяком случае, на участие третьих стран в национальных проектах одних стран необходимо получить согласие других стран. По мере развития событий позиция Казахстана все больше и больше приближалась к позиции Азербайджана, и к настоящему времени между ними достигнуто полное единство взглядов. Министр геологии и охраны недр Казахстана Серик Бекдаукеев еще в 1994 году заявил: “Республика выступает за четкое определение границ участков Каспийского моря, на которых каждое прикаспийское государство может осваивать углеводородные ресурсы”. Таким образом, за раздел Каспия на сектора национальной юрисдикции голосуют Азербайджан и Казахстан, против такого раздела моря ( с теми или иными оговорками) выступают Россия, Иран и Туркменистан. Можно заключить: статус “озера” не исключает раздел Каспия на национальные сектора, но и не обязывает прибрежных государств к этому. И еще. До ноября 1996 года Москва, Ашгабад и Тегеран полностью отрацали возможность национализации участков моря в центральной его части. Однако их позиция со временем стала более гибкой: идти на конфронтацию с Баку и Алма-Атой не выгодно ни одной из прикаспийских стран, в том числе и России, подписавших немало соглашений об экспортном транзите нефти из азербайджанского и казахстанского секторов Каспия. К тому же, иностранные нефтяные компании уже имеют “весомое слово” в регионе. Так, британо-американский план “Шторм над Каспийским морем” предусматривает установление транснационального контроля над каспийскими ресурсами в случае, если разногласия Азербайджана и Казахстана с другими странами региона усилятся. Так что, США и Великобритания (а возможно, НАТО) обеспечили Азербайджану и Казахстану “полную гарантию безопасности” от других стран СНГ. Пятилетняя история определения статуса Каспийского моря показывает, что этот вопрос не имеет простого и быстрого решения. Учитывать все детали проблемы и просчитывать возможные побочные последствия оказалось весьма сложной задачей. Складывающееся противостояние между прикаспийскими государствами, по всей видимости, приведет к необходимости выработки нового (особого) международно-правового статуса Каспия. Наиболее приемлемым вариантом аналитики считают пакетно-комплексное или рамочное решение проблемы. На самом деле, для определения статуса Каспия подлежат урегулированию и согласованию между всеми прикаспийскими странами следующие вопросы: 1) определение приоритетов в эксплуатации биологических и минеральных ресурсов, установление механизмов их распределения между прибрежными государствами; 2) установление пределов суверенных прав и юрисдикции прикаспийских стран; 3) решение экологических проблем защиты и сохранения морской среды с учетом исключительно высокого уровня взаимосвязи прибрежных государств; 4) обеспечение военной безопасности прикаспийских государств и решение вопросов военного мореплавания. Каждый из этих вопросов в отдельности может быть решен соответствующими Соглашениями или Договорами. На совещании министров иностранных дел Прикаспийских государств в Ашгабаде (ноябрь 1996г) такие попытки были предприняты, и при знакомстве с материалами совещания создавалось впечатление, что вопрос о статусе Каспия вот-вот решится. Россия предлагала разделить Каспий на национальные зоны шириной 45 миль от побережья, а оставшуюся серединную часть объявить районом совместного владения и общей ответственности.

Предлагалcя также вариант, показанный на фиг. 4, по которому каждое прикаспийское государство имеет право на суверенное использование 20-мильной зоны территориальных вод и плюс 20-мильной исключительной экономической зоны.

Фиг. 4. Каспий - ни море, ни озеро.

На зону территориальных вод, ограниченную государственной границей, равно как и на воздушное пространство над ней, на ее дно и недра распротраняется суверенитет прибрежного государства. В исключительной экономической зоне прибрежное государство имеет суверенные права в целях разведки и сохранения биологических и минеральных ресурсов, а все другие прибрежные государства пользуются свободой судоходства и полетов. Серединная (внутренняя) часть Каспия и его недра, оставшиеся за 40-мильной зоной, являются общим достоянием всех прикаспийских государств (зоной кондоминиума) и должны управляться совместно. В Ашгабаде договорились также о создании Организации регионального сотрудничества Прикаспийских государств, в рамках которой должны решаться все вопросы использования Каспия и его ресурсов. Это предложение высказал президент Ирана Хашеми Рафсанджани еще в начале 1992 года. Стороны пришли к соглашению о необходимости быстрейшего принятия Конвенции о правовом статусе Каспийского моря, на основе которого могут быть заключены многосторонние соглашения по вопросам судоходства и полетов, демилитаризации и демаркации водных границ, использования минеральных и биологических ресурсов, защиты и сохранения экосистемы, уровенного режима моря. Однако, судя по дальнейшему ходу событий, вопрос о статусе Каспия отодвигается на неопределенный срок. Правда, в запасе есть еще один вариант - определить статус Каспия с помощью Международного суда. Такой прецедент есть - Международный суд разделил в свое время Северное море. По прикидкам экспертов на судебное решение статуса Каспия потребуется минимум 5 лет, а по нормам международного права до вынесения решения суда любая деятельность в спорном регионе без общего на то согласия запрещается. Кроме того, Северное море - море, и на него распространяются Конвенции ООН по морскому праву, а Каспийское море - озеро, и на него не распространяются Конвенции ООН по морскому праву. Очевидно одно: рано или поздно, до суда или после, Прикаспийским странам все равно придется договориться. Это такая же истина, как и та, что Волга впадает в Каспийское море. Но сегодня доминируют конъюнктурные интересы прикаспийских стран, подогреваемые внешними силами, и четкое определение статуса Каспия кому-то не выгодно, кому-то нужен в этом регионе правовой вакуум, и вряд ли эта проблема будет решена в уходящем тысячилетии. Главную же причину противостояния прикаспийских государств найти не трудно. Это - каспийская нефть. И “двойка” в одностороннем порядке (с молчаливого согласия России) уже приступила к разделу Каспия на национальные сектора по собственным чертежам. Так, Азербайджан включил нефтяные месторождения Азари, Кяпаз и частично Чираг в “свои” юридически несуществующие сектора, хотя на самом деле они расположены в туркменской части моря. На заявление МИД Туркменистана весьма своеобразно отреагировал Гейдар Алиев: “Проблема есть, но она нам не мешает”. Разгорается спор и между Казахстаном и Россией; Казахстан начал осваивать спорное месторождение нефти в Северном Каспии. Не совсем корректно повела себя “двойка” и по поводу протеста Москвы и Тегерана на сооружение подводного нефтепровода Мангышлак-Апшерон, заявив, что нефтепровод пройдет через азербайджанский и казахстанский участки Каспия. Из сказанного чуть выше, поведение “двойки” легко объяснимо. И именно каспийская нефть побудила США объявить Каспийский регион зоной своих жизненно важных интересов. При этом цели США высвечиваются достаточно прозрачно: а) страхование от политических неожиданностей на Ближнем Востоке; б) снижение цен на нефтепродукты, устраивая конкуренцию между нефтедобывающими странами; в) сохранение собственных запасов нефти для своих потомков.