Новые споры о старом: как разделить Каспий?
Бутаев А.М.

26-27 февраля 2002

года в Москве прошла Международная конференция "Каспий: правовые проблемы". На конференции приняли участие делегации России во главе с Заместителем Министра иностранных дел РФ, спецпредставителем Президента Российской федерации по вопросам урегулирования статуса Каспийского моря В.И.Калюжным, Азербайджана во главе с Заместителем Министра иностранных дел Азербайджанской Республики Х.А.Халафовым, Ирана во главе со Специальным представителем МИД Ирана по Каспийскому морю в ранге заместителя министра, Генеральным директором по странам СНГ М.Сафари и Казахстана во главе с вице-министром иностранных дел Республики Казахстан А.В.Смирновым. В работе конференции приняли участие также посол, специальный советник Государственного Секретаря США по вопросам дипломатии в Каспийском регионе С.Р.Манн, ректор МГИМО МИД России А.В.Торкунов, заместитель Министра природных ресурсов Российской Федерации И.Ф.Глумов, президент Российской ассоциации международного права А.Л.Колодкин, директор Центра международного права Брюссельского университета Э.Франк, ведущий координатор проекта CBSS "Еврофакультет" Д.Раушнинг, профессор факультета права Лондонского университета В.Е.Батлер, профессор Загребского университета Б.Вукас и другие видные специалисты по международному праву.

***

Немного истории. Началом кодификации Каспия, по-видимому, можно считать 1569 год, когда в результате первой русско-турецкой войны северное побережье моря вошло в состав России. Проблема же политико-правового статуса Каспийского моря в современном понимании возникла после «Персидского похода» Петра I (1722/23 годы) и русско-персидских войн (1804-1813, 1826-1828 годы). Последовавшие за этими войнами Петербургский (1723 г.), Рештский (1729 г.), Гюлистанский (1813 г.) и Туркманчайский (1828 г.) трактаты предоставляли России исключительное право иметь военный флот на Каспийском море, Персия сохраняла право только на торговое судоходство. Это означало полное подчинение Каспийского моря российской юрисдикции или, иначе говоря, Каспий являлся внутренним водоемом России.
Советская Россия отказалась от монопольных прав на Каспий и советско-иранские договора 1921, 1935 и 1940 годов предоставляли равные и исключительные права на осуществление морской деятельности СССР и Ирану. Мы не будем здесь затрагивать вопросы "уровня соблюдения" советско-иранских договоров, но подчеркнем, что их пролонгация на постсоветский Каспий означает: а) Россия, Казахстан, Туркменистан, Иран и Азербайджан имеют суверенные права на 10-мильную рыболовную зону, и все они имеют равные права на ресурсы остальной части моря; б) Каспийское море является закрытым для государств, не имеющих естественного доступа в его бассейн, в использовании его пространства и ресурсов.

Позиции сторон перед конференцией. Здесь следует четко уточнить один момент. Советско-иранские договора четко решали вопросы судоходства и рыболовства. Тогда, при их разработке, вопросы раздела минеральных ресурсов моря вообще не стояли. После же распада СССР именно вопросы раздела углеводородов вышли на первое место. Но это вовсе не означает, что новые прикаспийские страны могут отмежеваться от советско-иранских договоров – существовавший к моменту их образования статус Каспийского моря должен действовать до принятия нового статуса. Однако почти сразу же после распада СССР прикаспийские страны стали чертить на Каспии границы «на свой лад».
В начале Российская Федерация продолжала считать Каспийское море закрытым водоемом, правовой режим которого регулируют советско-иранские договора. В этом ее поддерживали Туркменистан и Иран. Но со временем Россия начала шаг за шагом начала отходить от своих первоначальных позиций. Я очень коротко напомню их.
Уже через год, в 1992 году, Российский МИД объявил Каспий «замкнутым морем» с 12-мильной зоной территориальных вод прибрежных государств. Через некоторое время Россия дала согласие на привлечение третьих стран (западных нефтяных компаний) к освоению природных ресурсов Каспия «на условиях, согласованных между всеми прикаспийскими государствами». Согласовывать условия никто не стал. В 1995 году Россия выступила с инициативой установления 20-мильной зоны территориальных вод и равных прав прикаспийских стран на разработку месторождений в центральной части. В октябре 1996 года Россия подписала с Ираном и Туркменистаном меморандум о намерении учредить трехстороннюю нефтяную компанию в целях разработки дна Каспия. Тем самым Россия де-факто признала существование «азербайджанского сектора Каспийского моря».
Затем Россия поддержала иранскую версию раздела Каспия, предусматривающую предоставление каждому прикаспийскому государству право на суверенное использование 20-мильной зоны территориальных вод и плюс 20-мильной исключительной экономической зоны. В ноябре 1996 года предложила определить зону исключительной юрисдикции по отношению к минеральным ресурсам в пределах национальных секторов шириной 45 миль от берега. В начале 1997 года она выразила готовность признать «точечную юрисдикцию» на месторождения, расположенные вне «национального сектора шириной 45 миль», но уже разрабатываемых соответствующей стороной. 4 июля 1997 года Россия и Азербайджан подписали соглашение о совместной разработке нефти на «азербайджанской части шельфа», включая и оспариваемые Туркменией месторождения. В декабре того же года она провела первый тендер на нефтегазоносные участки, расположенные в «российской части Каспийского моря».
В январе 1998 года президенты России и Казахстана сделали совместное заявление: «Достижение консенсуса предстоит найти на условиях справедливого раздела дна Каспия при сохранении в общем пользовании водной поверхности, включая обеспечение свободы судоходства, согласованных норм рыболовства и защиты окружающей среды». 6 июля 1998 года Б.Ельцин и Н.Назарбаев подписали (даже не поставив в известность лидеров других прикаспийских стран) сепаратный договор «О разграничении дна северной части Каспийского моря с целью соблюдения суверенных прав на недропользование». На критические высказывания в адрес этого договора посыпались «разъяснения» типа: российско-казахстанский договор поделил море не на национальные сектора, а на экономические зоны прибрежных государств; серединная линия делит не территорию, а месторождения; отсутствие границ по воде способствует демилитаризации моря; Россия и Казахстан просто договорились не заходить за определенную черту без согласия другой стороны; формулировка «стороны в пределах своих частей дна до разделительной линии» по смыслу означает не принадлежность, а соответствие; российско-казахстанское соглашение не противоречит советско-иранским договорам. Надо прямо сказать, что эти разъяснения ставят очень много вопросов. Например, чем отличается сектор от экономической зоны, как можно поделить месторождения, не поделив территорию, на самом ли деле российско-казахстанское соглашение не противоречит советско-иранским договорам – действительно, границ по воде нет (вода общая), но появились границы по дну, которые нуждаются в демаркации.
До января 2001 года Азербайджан ни на йоту не отошел от своих первоначальных позиций – он настаивал на разделе не только морского дна, но и водной толщи и воздушного пространства над ней. Более того, Конституция Азербайджанской Республики 1995 года (статья 11) объявила дно, водная толща и воздушное пространство в пределах азербайджанского сектора Каспийского моря собственностью Азербайджанской Республики. Но после визита В.В.Путина Баку, преступив свою Конституцию, подхватил лозунг: «Дно делим, вода общая». 1 декабря 2001 года во время прохождения Юбилейного саммита СНГ президенты Азербайджана и Казахстана также подписали соглашение о разделе дна Каспийского моря.
Таким образом, десятилетняя работа по определению политико-правого статуса Каспия привела к простой перестановке слагаемых: противостояние России, Туркменистана и Ирана, с одной стороны, а с другой – Азербайджана и Казахстана переросло в противостояние России Азербайджана и Казахстана, с одной стороны, а с другой – Туркменистана и Ирана.
Вообще, Туркменистан занимает промежуточную позицию. В декабре 2001 года С.Ниязов заявил: «Туркмения, так же как Казахстан и Россия, предлагает делить дно моря по серединной линии, но при этом настаивает на установление 47-мильной зоны экономических интересов прикаспийских государств, а всю остальную водную поверхность использовать в интересах всех пяти государств». Иран же, все эти годы отдававший предпочтение правовому режиму кондоминиума (т.е. советско-иранским договорам), после сближения российско-азербайджанских позиций также выразил свое согласие на секторальный раздел, но на пять равных секторов. Иными словами, под справедливым разделом Каспийского моря, Иран подразумевает раздел, при котором каждое прикаспийское государство получит по 20% моря.
Теперь попробуем ответить на вопрос: действительно ли можно разделить Каспий, вернее, минеральные ресурсы моря, по так называемой серединной линии?
Понятно, что сезонные, межгодовые и вековые изменения уровня моря существо скажутся на координатах серединной линии. Существенно меняет положение серединной линии и ее проведение по отметке минус 27 метров (как предлагают Россия и Казахстан) или минус 28 метров (как предлагает Туркменистан). Видя, что прикаспийские страны обречены на многолетние споры (если не вечные), Россия предложила определить координаты серединной линии путем подписания двухсторонних соглашений и назвать эту линию модифицированной серединной линией. Страны начали обмерять свои акватории. По Казахстанской версии проведения модифицированной линии на Северном Каспии Россия получает 68 тысяч км2 акватории, Казахстан – 111 тысяч км2. По Российской же версии Казахстан получает 86 тысяч км2, а Россия – 72 тысяч км2. (Есть и другие цифры). Примерно такая же картина и в других акваториях – каждый измеряет в свою пользу, и серединная линия никак не хочет модифицироваться.
На этом спор не заканчивается. ЛУКОЙЛ в 1997 году выиграл тендер на участок Северного Каспия площадью 8.5 тысяч км2 Казахстан считает, что значительная часть этой структуры принадлежит ему. Тогда российские дипломаты заговорили о прагматичной серединной линии, проведенной таким образом, чтобы избежать пересечение срединной линии с уже выделенными на конкурс структурами. Спор продолжается. Теперь на очереди блок Курмангазы и острова в дельте Волги. За последние 3 года Казахстан и Россия подписали десятки документов по преодолению пограничных разногласий, но самого главного – согласованной серединной линии – как не было, так и нет.
Продолжаются споры между Азербайджаном и Туркменистаном по принадлежности месторождений Азери и Капяз; в Туркменской транскрипции – Хазар и Сердар. Резко обострились азербайджано-иранские взаимоотношения – они оспаривают блок месторождений Алов-Шарг-Араз. Очень большие дебаты ожидаются вокруг Центральной структуры, лежащей на стыке интересов Москвы, Астаны и Баку. Не определена принадлежность Яламо-Самурского свода. Абсолютно не ясно как делить мегаструктуры, которые тянутся на сотни километров и могут на десяток другой километров влезть в ресурсную зону соседнего государства. Российскую идею делить такие месторождения по принципу «50 на 50» никто не поддержал. Список настоящих и будущих разногласий между прикаспийскими странами можно продолжить.
Вот с таким "багажом" пришли прикаспийские государства на конференцию.

На конференции. В первый день шла вязкая, тягучая дискуссия о том, является ли Каспий морем или озером. Азербайджан по-прежнему настаивает на признание Каспия межнациональным озером и на его секторальный раздел. Не могу ручаться за точность, но представитель Азербайджана (Мамедов Р.Ф) отметил, что 70% озер мира поделены по принципу раздельной эксплуатации, а только 30% эксплуатируется совместно. Россия и Казахстан высказались за принцип "вода общая, дно делим". Иран в довольно жесткой форме ответил: либо на Каспии должен действовать советско-иранский статус, либо его надо поделить поровну между пятью прикаспийскими государствами, а пока не разработан общепринятый статус Каспия, он не допустит никого в свою двадцатипроцентную зону.
Умонастроения на второй день заметно изменились – почти все выступающие призывали не примерять к Каспию модели разделения между прибрежными государствами других озер мира – это бесконечный процесс. В своем заключительном слове В.Калюжный также призвал не ссылаться на высказывания научных авторитетов и не ссылаться на прецеденты раздела других озер, а заняться определением статуса Каспия. Он подчеркнул, что уникальность Каспия заключается в наличии и биологических ресурсов, и минеральных ресурсов и именно потому его надо разделить, в отличие от всех озер и морей мира, по принципу "вода общая, дно делим". Но тут возникли разногласия о том с чего начать, что взять за отправную точку. Иран настаивал основываться на советско-иранских договорах, Новикова Е.В. предлагала начать "с чистого листа", представители Азербайджана и Казахстана предлагали строить дальнейшие действия с учетом десятилетнего опыта работы над российско-казахстано-азербайджанским соглашением. На конференции, конечно же, преобладало третье мнение, и, как мне представляется, не столько, потому что оно правильное, сколько потому что его поддерживало три участника из четырех.
Что говорили иностранные гости?
Господин Манн в своем выступлении назвал три причины отсутствия экономического прогресса в прикаспийских государствах: недостаточность инвестиций, отсутствие правового статуса Каспия и высокая коррупция. При этом он заметил, что США не намерены соперничать с Россией в Каспийском регионе. (Замечу только, что, по моим подсчетам, более 70% каспийской нефти уже принадлежит англо-американским нефтяным компаниям, а разрабатывать нефтяные месторождения они будут только тогда, когда это им будет выгодно). Господин Батлер, который выступил с докладом "Иностранный инвестор и правовой режим Каспийского моря", также связывал экономический рост прикаспийских стран с неопределенностью статуса Каспия.
Определенный интерес вызвал доклад господина Хобера: "Арбитражный суд – путь решения проблем Каспийского моря?" Цель этого доклада, насколько я понял, заключалась в подготовке прикаспийских государств к возможному решению проблемы правового статуса Каспия с помощью арбитражного суда. Честно скажу, другого пути решения этой проблемы и я не усматриваю – еще в 1998 году я высказал предположение о возможном решении статуса Каспия с помощью Международного суда.

Позиция Дагестана. К сожалению, сказать о том, что существует какая-то определенная позиция Дагестана по разделу Каспия, я не могу. В Дагестане есть несколько ученых, занимающихся политико-правовыми проблемами Каспия, но каждый в отдельности. Здесь же я хотел бы очень коротко воспроизвести свое выступление на конференции, разделив его, на пять пунктов.
1. Море или озеро? Если не первым, то одним из первых прозвучало наше предложение полностью отойти от споров, является ли Каспий морем или озером. Я уже отмечал, что в этом вопросе вроде бы найден консенсус. Но должен подчеркнуть, что в выгодных для себя условиях любое прикаспийское государство может реанимировать этот спор. Лично у меня наибольшие опасения вызывают азербайджанские каспиеведы – все Международные договора и соглашения по разделу озер, морей и рек они интерпретируют в свою пользу, наглухо игнорируя чужое мнение.
2. С чего начать? В своем выступлении я призвал вернуться к нулевому варианту, то есть к советско-иранским договорам. Во-первых, статус Каспия, определенный этими договорами, был признан мировым сообществом, и он действует по сей день (в отличие азербайджано-российско-казахстанского соглашения). Во-вторых, как мне представляется, модифицировать старый статус значительно легче и проще, чем разработать новый. И, в третьих, двухсторонние и трехсторонние соглашения по разделу Каспия не являются статусными; статусными можно признать только пятисторонние соглашения.
3. Серединная линия – линия раздора. Если выразить в цифрах уровень разногласий между прикаспийскими государствами, то она выглядит следующим образом. В зависимости от способа раздела Каспия ресурсы нефти и газа по секторам могут изменяться: для Казахстана – в 2.2 раза, для Азербайджана – в 1.4 раза, для Туркменистана – в 1.4 раза, для России – в 2.1 раза, для Ирана – в 2.5 раза. Вот цена вопроса определения статуса Каспия – «справедливый» для одной страны статус автоматически становится «несправедливым» для другой страны. Поэтому у меня есть очень большие опасения в том, что серединная линия никогда не станет ни модифицированной, ни тем более прагматичной. По моему мнению, и я в этом все больше убеждаюсь, и для политического единства Каспия, и для пространственного единства Каспия, и для экологического единства Каспия, в Каспийском море должна существовать зона кондоминиума, то есть зона совместного владения и пользования. Вопрос же о размерах этой зоны можно решать сообща. Кстати говоря, значительная часть Персидского залива не поделена между прибрежными государствами, а разработка нефти там осуществляется на основе квотных соглашений. Каспий (если его лишить зоны кондоминиума), уступая по количеству углеводородных ресурсов Персидскому заливу, может значительно превзойти его по количеству конфликтов. К сожалению, на конференции преобладало иное мнение – мнение раздела Каспийского моря по серединной линии.
4. Что первично - экология или политика? Для меня это самый больной вопрос, поскольку владею информацией об экологическом состоянии Каспия.
Когда стало ясно, что проблема «серединной линии», а, следовательно, и проблема правового статуса моря, затянется на многие годы, Россия решила изменить тактику. Новую тактику озвучил В.Калюжный в одном из своих интервью: «Не дожидаясь решения основной проблемы определения статуса Каспия, снимать текущие вопросы, связанные с биосферой, природопользованием, рыболовством и судоходством». Аналогичные высказывания не раз звучали и на конференции. Итак, в число главных проблем Каспия теперь выдвигают экологическую.
Давайте поставим конкретный вопрос – кто заинтересован сегодня в решении экологических проблем Каспия? И давайте честно попытаемся ответить на этот вопрос. Я утверждаю, что в этом не заинтересованы: а) руководители прикаспийских государств – все они сделали ставку на разработку минеральных ресурсов моря, б) западные нефтяные компании – их цель получить максимальную прибыль, в) новые судовладельцы – они готовы выловить последнюю кильку, г) чиновники самых разных рангов – многие из них «неплохо зарабатывают» на «плохой экологии». Остаются экологии, да и те далеко не все – уже появился новый тип ученых – «ученые-бизнесмены», которые прекрасно овладели "наукой" составления программ. А главное здесь в том, что и секторальное деление Каспия, и идея «делить дно, вода общая» делают решение экологических проблем Каспия утопическим. Более того, экология Каспия определяется не только (и не столько) процессами, протекающими непосредственно в море, но и процессами, протекающими далеко за его пределами.
Так, например, за семь лет (с 1994 по 2000 год) в дельту Терека со стороны Чеченской Республики поступило 110-120 тысяч тонн нефти, экономический ущерб при этом оценивается величиной 1.3 млрд рублей. Ведь Терек – нерестовая река. Во всяком случае, была таковой до недавнего времени. Если мы будем уничтожать нерестовые реки с таким усердием, то о какой экологии Каспия можно ввести речь?
Другой пример. Экологи не раз предупреждали о возможности вселения гребневика мнемиопсиса в Каспийское море из Азовского, и призывали ужесточит санитарный контроль судов, но, как всегда, их не услышали. Чтобы осознать возможные последствия для Каспийского моря приведем несколько цифр, характеризующих последствия вселения этого гребневика в Азовское море. К 1989 году мнемиопсис полностью подавил пищевую базу хамсы и тюльки, что привело к сокращению запасов этих видов рыб в 400-500 раз. По расчетам американских ученых, ежегодный ущерб наносимый гребневиком извлекаемым биоресурсом Азовского моря составляет 240 млн долларов. Все исследователи отмечают, что последствия от инвазии мнемиопсиса в Каспийское море будут более ощутимыми и значительными. В течение ближайших лет пелагическая трофическая система Каспия будет разрушена. Есть еще одна опасность, на которую сегодня обращают мало внимание. Массовое отмирание гребневика будет приводить к накоплению в водной среде и донных отложениях огромного количества органического вещества, которое в совокупности с разложением нефтяных углеводородов приведет к ухудшению кислородного режима всего Каспия, что в свою очередь вызовет изменение продукционно-деструкционного баланса моря. А это уже катастрофа. Очевидно одно – в ближайшее десятилетие биоресурсы Каспия сократятся в сотни раз, и вполне возможно, что Каспий в скором времени приобретет статус зоны экологического бедствия.
Мне представляется, что главная ошибка в решении современных проблем Каспия заключается в их дифференциации на: политические, экономические и экологические; двухсторонние, трехсторонние и многосторонние; текущие и будущие; главные и побочные; биологические и минеральные; прибрежные, морские и бассейновые; секторальные и кондоминатные; водные, донные и воздушные… Их можно условно ранжировать по принципу первоочередности решения и, конечно же, с этой точки зрения первой становится проблема определения политико-правового статуса Каспия. И вряд ли можно приветствовать попытки перенести упор от политических проблем Каспия на экологические – экологические проблемы (не только Каспийского моря) в принципе не возможно решать без предварительного решения политических проблем.
5. Зона недропользования Дагестана. Мы подняли на конференции еще один вопрос – вопрос о зоне недропользования Дагестана. Сегодня Дагестану (и Республике Калмыкии) отведена зона недропользования шириной в 10 миль от берега. Вся остальная акватория «Российского сектора Каспийского моря» объявлена зоной Федеральной собственности, а под «Федерацией» подразумевается Астраханская область. Все мои попытки разобраться в этой несправедливости не увенчались успехом – ссылки на Законы "О континентальном шельфе" и "О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ" не убедительны и не состоятельны. Каспий – не внутреннее море и континентального шельфа там нет. Мы считаем, что раз существует «Российский сектор Каспийского моря» (пусть де-факто), то этот сектор надо поделить между субъектами РФ по тому же секторальному принципу, что и само Каспийское море.
Правда, это предложение на самой конференции не обсуждалось, но в кулуарных беседах многие поддержали его. В частности, юрист-международник А.А.Алдабаев (Нижегородский государственный университет) сказал мне, что в своих тезисах (они будут опубликованы) он предлагает параллельно с разработкой и принятием Конвенции о правовом статусе Каспийского моря разработать и принять Закон РФ "О прибрежной зоне Каспийского моря Российской Федерации".

И в заключение воспроизведу свои ответы на вопросы одного корреспондента.
Вопрос. Как Вы оцениваете возможность принятия статуса Каспия на предстоящем саммите прикаспийских государств в Ашхабаде?
Ответ. Пессимистично. Ближайшие 15-20 лет вряд ли будет принят статус.
Вопрос. Что Вы может сказать об экологии Каспия?
Ответ. За прошедшие десять лет правового беспредела Каспий превратился в "полуживое существо". Вряд ли он выдержит еще десять лет.

***

Главное, что я вынес из конференции - это впечатление о том, что противостояние прикаспийских государств не только продолжается, но и будет обостряться. Все говорили логично, убедительно, умно, но каждый говорил о своем – это был разговор глухого с немым. И то, что Туркменистан не принял участие в конференции – выразительный факт. Тем не менее, отход (вернее будет сказано, попытки отхода) от споров "море или озеро" уже шаг вперед. Но для этого потребовалось десять лет!
Мне представляется, что пришло время выработать Дагестану свою позицию относительно Каспийского моря. Я не убежден, что мои действия в этом направлении являются правильными и безупречными. Я обращаюсь и к ученым, и политикам объединиться для выработки четкой концепции по юридическим, экономическим и экологическим вопросам дагестанского "сектора" Каспийского моря.

© alee 2002